El Congreso de la Nación registró durante 2025 el nivel más bajo de producción legislativa desde la recuperación de la democracia, en 1983. A lo largo del año, ambas cámaras sancionaron apenas 11 leyes, una cifra que representa una marcada diferencia respecto del comportamiento histórico del Poder Legislativo argentino y que refleja las dificultades para transformar las iniciativas parlamentarias en normas aprobadas.
El dato adquiere mayor dimensión cuando se lo compara con el promedio anual registrado desde el retorno democrático, que se ubica por encima de las 122 leyes. En términos concretos, durante 2025 se aprobaron 111 leyes menos que ese promedio general, una diferencia que evidencia la magnitud del retroceso en la actividad legislativa.
La situación fue analizada en el informe titulado "Congreso de la Nación Argentina: análisis institucional histórico del Poder Legislativo (1983-2025)", elaborado por el Observatorio del Control Público (OCP) de la Fundación Éforo a partir de datos públicos oficiales.
El documento examina la evolución de la producción legislativa durante más de cuatro décadas y busca identificar los factores institucionales y políticos que incidieron en el funcionamiento del Congreso. Entre sus principales conclusiones, señala que la variable que más explica la cantidad de leyes sancionadas es la composición parlamentaria, es decir, cómo se distribuyen las representaciones políticas dentro de las cámaras y las posibilidades de construir mayorías para impulsar iniciativas.
El registro de 2025 constituye, en ese sentido, el punto más bajo de toda la serie histórica considerada por el relevamiento.
La composición del Congreso y la construcción de mayorías
Uno de los aspectos centrales del informe es la relación entre la composición del Congreso y la capacidad de producir leyes. Según el análisis del Observatorio del Control Público, la cantidad de representantes con los que cuenta el oficialismo y su capacidad para alcanzar acuerdos con otros espacios políticos tienen una incidencia directa sobre los resultados de la actividad legislativa.
El estudio presenta como ejemplo el año 2014, cuando el oficialismo de ese momento contaba con mayoría propia. Durante ese período se sancionaron 191 leyes, el registro más elevado desde 1983.
La comparación permite observar la incidencia que puede tener la composición parlamentaria en el desarrollo de la actividad legislativa. Mientras que la existencia de una mayoría propia puede facilitar el tratamiento y la aprobación de proyectos, una estructura más fragmentada introduce mayores dificultades para alcanzar consensos y reunir los votos necesarios.
El informe identifica precisamente a la fragmentación como otro de los factores centrales para comprender la transformación del Congreso argentino.
La Cámara de Diputados pasó de funcionar con dos grandes bloques en 1983, correspondientes al peronismo y al radicalismo, a tener más de 40 bloques en 2017. Varios de esos espacios estaban integrados por apenas tres legisladores o menos.
Esta modificación en la estructura de representación política alteró las condiciones en las que se desarrolla el debate parlamentario y la construcción de acuerdos. La multiplicación de bloques implica una mayor diversidad de representaciones y posiciones dentro de la Cámara, pero también plantea un escenario en el que resulta más complejo reunir voluntades para convertir los proyectos en leyes.
La caída del promedio anual
La evolución de la producción legislativa también muestra una disminución significativa cuando se comparan distintos períodos históricos. De acuerdo con los datos recopilados por la Fundación Éforo, el promedio anual de leyes sancionadas pasó de 154 durante el lustro 1994-1998 a 59 en el período 2019-2023.
La diferencia refleja una reducción considerable en la capacidad de aprobación de normas a lo largo del tiempo. El fenómeno se produce en paralelo con el incremento de la fragmentación parlamentaria y con una dinámica caracterizada por la presentación de numerosos proyectos que no necesariamente llegan a convertirse en legislación vigente.
El Congreso recibe anualmente entre 2.000 y 4.000 proyectos, aunque menos del 1% termina transformándose en ley. Esta relación entre iniciativas presentadas y normas aprobadas permite dimensionar la distancia existente entre la actividad propositiva de los legisladores y los resultados concretos del proceso parlamentario.
El año 2022 ofrece un ejemplo de esa diferencia: durante ese ejercicio se presentaron aproximadamente 3.000 proyectos, pero solamente se sancionaron 37 leyes.
El informe sintetiza esta problemática al señalar: "Este retroceso en la cantidad de leyes aprobadas se vincula directamente con la fragmentación parlamentaria, que reconfigura la labor legislativa y acentúa una dinámica de más proyectos de ley presentados, menor tasa de conversión y menos leyes".
De esta manera, el estudio plantea que el problema no se encuentra únicamente en la cantidad de iniciativas que ingresan al Congreso, sino también en las dificultades que atraviesan durante su tratamiento para alcanzar los consensos necesarios y completar el proceso de aprobación.
Los vetos presidenciales: 417 leyes rechazadas total o parcialmente
El análisis histórico del Poder Legislativo también incorpora la relación entre el Congreso y el Poder Ejecutivo a través de los vetos presidenciales. Desde el regreso de la democracia hasta 2025, sobre el total de leyes sancionadas durante el período se registraron 417 vetos presidenciales, de los cuales 201 fueron totales y 216 parciales.
La distribución histórica muestra que casi la mitad de esos vetos correspondieron a los mandatos de Carlos Menem, quien acumuló 195. Detrás se ubicaron Ricardo Alfonsín, con 49, y Fernando de la Rúa, con 46. En el caso del actual presidente, Javier Milei, el informe contabilizaba nueve vetos hasta septiembre de 2025. De ese total, el Congreso había logrado tres insistencias exitosas, es decir, ocasiones en las que consiguió sostener las leyes pese al rechazo presidencial.
Los números permiten observar otra dimensión del funcionamiento institucional durante las últimas décadas: la relación entre las decisiones legislativas y las facultades del Poder Ejecutivo para objetar las normas aprobadas por el Parlamento.
El registro de vetos constituye así uno de los indicadores considerados en el relevamiento para reconstruir la dinámica de funcionamiento de las instituciones democráticas desde 1983.
Dos años consecutivos sin una ley de Presupuesto aprobada
Otro de los puntos destacados del informe está relacionado con la aprobación del Presupuesto Nacional, una de las principales responsabilidades institucionales del Congreso. El documento señala que 2024 y 2025 fueron los primeros dos años consecutivos sin una ley de Presupuesto aprobada desde el inicio del período democrático.
En ambos ejercicios se prorrogó el Presupuesto correspondiente a 2023, por lo que no se sancionaron nuevas leyes presupuestarias para esos años. El relevamiento también precisa que, desde 1983, el Congreso no consiguió aprobar el presupuesto en cinco ejercicios: 2011, 2020, 2022, 2024 y 2025.
La situación de los últimos dos años adquiere una particular relevancia dentro del análisis institucional, debido a que la ausencia de una nueva ley presupuestaria se produjo de manera consecutiva y obligó a mantener vigente el instrumento correspondiente a 2023.
Este aspecto se incorpora al diagnóstico general sobre el funcionamiento legislativo y las dificultades para alcanzar acuerdos que permitan completar procesos institucionales fundamentales.
Los mandatos de la reforma constitucional de 1994 que todavía siguen pendientes
El informe de la Fundación Éforo también aborda una serie de compromisos institucionales que permanecen sin resolución, incluso después de transcurridos 31 años desde la reforma constitucional de 1994.
Uno de los principales puntos señalados es la ausencia de una nueva Ley de Coparticipación Federal. Pese al tiempo transcurrido desde la reforma, esa norma nunca fue sancionada y continúa vigente un régimen considerado transitorio, establecido en 1988. El documento también advierte que ninguna ley surgió de una iniciativa popular, otro de los aspectos institucionales incluidos en el análisis.
A estos pendientes se suma la distribución de las bancas de la Cámara de Diputados, que todavía se encuentra basada en los datos del censo de 1980. Según el informe, si se tomaran como referencia los resultados del censo de 2022, la Cámara debería contar con 363 integrantes, es decir, 106 más que los actuales.
La provincia de Buenos Aires sería una de las jurisdicciones con mayor modificación en su representación, ya que sumaría 42 bancas.
Estos datos ponen de manifiesto la distancia entre la composición actual de la Cámara y la distribución que resultaría de aplicar la información demográfica más reciente considerada en el estudio.
En conjunto, los puntos pendientes identificados por el relevamiento comprenden:
Coparticipación Federal: todavía no se sancionó una nueva ley y continúa vigente el régimen transitorio de 1988.
Iniciativa popular: ninguna ley fue aprobada a partir de este mecanismo.
Representación en Diputados: la distribución de bancas continúa basada en el censo de 1980.
Composición proyectada: con los datos del censo de 2022, la Cámara debería tener 363 integrantes, 106 más que los actuales.
Provincia de Buenos Aires: incorporaría 42 bancas según esa actualización.